具体而言，交通警察权来源要素主要通过权力设定的交通警察权来源方式、内部分配交通警察权的来源方式、授权性的交通警察权来源方式、委托型交通警察权配置方式等四种方式加以展现。

目前，英国并没有全国性的土地增值税，但这并不意味着土地涨价完全归私。国家管制时代，如何用地，包括如何改变土地利用现状，不再是私人的天然自由或所有权的必然内涵，而进入公共政策领域。

摘要:  土地发展权归公还是归私，土地增值收益如何公平分配，是当下中国土地管理制度改革的重点和难点。第一，在土地开发问题上，前文所言的土地发展权国有化-所有权国有化的二阶机制被放弃。相关论述的基本内容为：第一，土地发展权是土地所有权的一部分，故作为农村土地所有者的集体天然享有农地发展权。比较而言，前者更准确。但这很快又带来双轨制问题，即如果是政府征地，根据1947年规划法，补偿标准是现用途价值。

[[2]]事实上，这一定义同英语世界中的学理和制度共识并无二致。[[62]]然而前文分析表明，无论是理论还是实践中，准确判断个案中土地增值收益究竟缘于何种贡献因素，都是不可能，也是不必要的。之所以设计为土地租赁而非买卖，是因为希望政府借此保有对私人开发的掌控，具体途径在于出租合同要反映规划要求。

由此，土地发展权被一次性、整体性买断，规划限制从此不存在补偿潜在增值损失的问题。一方面，它并不是说发展权由国家行使或国土开发由国家亲自进行。在价值漂浮机制下，各所有者在现阶段分散主张的补偿额加总起来要远大于将来特定时点实际开发所得的收益，这又进一步加重了政府的财政负担和风险。土地国有化就是把其中部分财产性权利从所有者手中拿走。

然而1947年规划法不再区分涨价和增值，而是将二者等同，认为100%的涨价都是因政府行为造成，即都是增值，不应归于私人。刘国臻：中国土地发展权论纲，《学术研究》2005年第10期，页64—68。

这解决了农地转用增值收益向集体和农户倾斜的法理依据问题。1985年以后出现两种做法：一种是地方政府与私人开发商进行谈判，与后者签订规划合同（planning agreement），后者承诺进行一定的公共基础设施建设，如修建学校、公园、道路等等，然后获得开发许可。因此，英国地方政府都不愿行使法律赋予的征地权和规划控制权，国家土地管制由此落空。[[19]]1940年《巴洛报告》（Barlow Report）指出：工业过分集中……给国家的命运和发展造成了严重障碍……政府应采取明确措施解决。

借此，数十年来，英国更好地平衡了公权与私益，也实现了加强国家土地管制的宏观目标与具体制度安排之间的协调。如英国现行的1990年《城乡规划法》第五十五条将development界定为：在土地上进行建设、工程、采矿或其它工程，或对土地或建筑用途做出实质性改变。[[18]]同一时期，市场力量主导下的工业化又造成英国境内工业分布极度不均，东南部地区出现大量新设工厂，英格兰北部和威尔士地区则迅速凋敝。二战后全面重建的需求只是前所未有地突显出强化国家土地管制的必要性：要避免重蹈此前多年市场和私人主导下土地利用无序和低效之覆辙，政府必须更加积极有为地干预和控制私有土地财产。

但这一互换的确表明现代社会土地制度的设计思路发生深刻变化：自由竞争时代，如何用地天然是财产主的自由，是所有权的题中应有之义。诚然，以后世眼光观之，该法是英国现代土地管理制度的起点，其第三章第十二条规定任何土地开发均应获得政府许可，被视为土地发展权国有法律制度的开端。

[[26]]其原因在于行使土地管制权力面临的财政困难太严重，以至不能有效控制无序开发。[[13]]之所以如此，是因为十九世纪英国的征地多为铁路建设服务，往往由私营铁路公司发起，故明显具有私人牟利性。

另一种则是把这些建设直接规定为颁发规划许可的前提，故称规划义务（planning obligations）。（3）增值收回：土地发展权国有化后的土地增值收益分配 如果说土地发展权国有化解决的是国家如何有效管控土地开发，增值收回机制则解决国家如何从土地涨价中获利。在美国，学者将其界定为改变土地现用途为其它用途的权利。当然，前提和例外互换并不必然表示国家权力无远弗届地膨胀，私人权利被无底线地压抑——作为前提的管制可以很疏松，作为例外的自由可以很强健。第一，报告明确表示土地所有者有权享有非因政府行为带来的涨价。转化后，国家有权根据规划对土地原主，即现在的租户提出土地利用上的要求，后者如不遵守，前者便有权进入土地实施干预。

[[60]]由此，1947年规划法让政府收回全部土地涨价的做法一去不复返，国家和社会共享地利。[[16]]这导致原有城市建成区不堪其负。

两翼为改革进路，包括集体经营性建设用地产权流转和集体土地征收补偿安置两个领域的增值收益分配机制改革。[[46]]若土地原主和第三人都希望承租，前者享有优先权。

在此基础上，中文学界围绕这一概念，对农地转用过程中的增值收益为何以及如何向集体和农民倾斜，提出了两种对立观点。这无疑是在开历史倒车，会使国家土地管制权失去根基。

第五，如果私有土地的价值因规划受到负面影响，土地主有权要求地方政府补偿损失的潜在收益（第五十八条第一款）。[[6]]私有论则主张这种解读存在偏差，指出在英国历史上，土地发展权并非源自国家管制，而一直是土地所有权的重要组成部分，故土地发展权属于土地所有权人，土地增值收益一次分配归私、二次分配归公。不难理解，之所以不允许所有者单个、分散地主张补偿，为的是绕开价值漂浮机制。现有物权法律体系也缺乏相应术语对应或表达取得这种收益的权利。

这意味着同一片土地或被低价征收，或可高价出售，同地不同酬，英国社会普遍对此感到不满。首先，回购是指进行公共设施建设的政府提前购买会受到影响的周边土地，以现有市场价格补偿原主，从而获得基础设施改善造成的增值。

学界目前流行的土地发展权国有论和私有论均错判英国经验，无法全面解释和证成正在开展的改革实践。[21]Supra note 9，at 7. [22]Ibid.，at 11. [23]Ibid.，at 5. [24]Ibid., at 12. [25]Ibid., at 9. [26]Ibid.，at 17-18. [27]Ibid.，at 17-18. [28]Ibid.，at 14—15. [29]Charles Haar, hand Planning in a Free Society, Harvard University Press, 1951，p.99. [30]Supra note 9，at 15. [31]Ibid.，at 16. [32]Ibid.，at 19，21. [33]Ibid.，at 20—21. [34]Ibid.，at 22. [35]Ibid.，at 26—27. [36]Ibid.，at 24. [37]中文介绍可见(美)约翰?亨利?梅利曼：所有权与地产权，赵萃萃译，《比较法研究》2011年第3期，页147-160. [38]Supra note 9, at 154. [39]Ibid.，at 155. [40]Ibid.，at 155. [41]Ibid.，at 155—156. [42]Ibid.，at 32, 34-35. [43]Ibid.，at 33. [44]Ibid.，at 30, 32, 47, 77. [45]Ibid.，at 41. [46]考虑到英国历史上存在为私人目的的征地，这一建议或可视作传统的延续。

也曾设想过国家通过购买或征收、以所有者身份向私人出租土地，据此管控土地开发。[14]First Report of the Committee on the Acquisition and Valuation of Land for Public Purposes, Cmnd.8998，1918，paras 3，4，8. [15]Supra note 9，at 18. [16]See Barry Cullingworth and Vincent Nadin, Town and Country Planning in the UK, Routledge, 2006, pp.8-19. [17]Harold Or Ians, Stevenage: A Sociological Study of a New Town, Routledge Kegan Paul, 1952, p.21. [18]John Clarke, Restriction of Ribbon Development Act, 1935，17 The Town Planning Review, 11(1936). [19]Supra note 16, at 19. [20]Royal Commission on the Distribution of the Industrial Population Report, Cmd.6153，1940, para.413.该报告主题是讨论如何在英国全境实现工业的均衡布局。

两相比较，上述观点的相同之处在于都视土地增值收益为土地发展权之结果或自然延伸，将两者绑定，认为谁享有土地发展权，谁就有权在一次分配中取得土地增值收益。[[36]]换成国人更熟悉的话语，即不搞没收和计划经济。[[54]] （4）报告的后续发展：英国现行土地发展权和增值收益分配制度 众所周知，1947年，工党政府出台《城乡规划法》（The Town and Country Planning Act 1947，以下简称1947年规划法），一举奠定英国战后至今的土地管理基本制度。首先，规划涵盖范围狭窄，不包括乡村和城市建成区，无法有效应对英国当时正在经历的快速城市化。

三、英国土地发展权与土地增值收益分配制度对中国问题的启示 （1）清理两个概念：土地发展权国有化与土地增值收益 如前所述，中英两国共享相同的土地发展权概念，即改变土地利用现状的权利。联系前文介绍的土地发展权通行定义，这意味着土地发展权不再为个人独享，而受国家干预。

以指标控制为中心的计划式土地管理体制[[63]]。报告指出：在两大地价变化机制——价值漂浮（Floating Value）和价值转移（Shifting Value）之下，这样的补偿制度给政府以规划和征收手段管制土地开发带来巨大的财政困难。

报告正是在此背景下诞生。这使其不敢在规划制订过程中进行开发，以免与日后通过的规划相冲突。